論述中國(guó)古代中央行政中樞組織及其演變【宰相制度】
中樞一詞，有廣義和狹義之別
。
廣義上的中樞，泛指中央政府機(jī)關(guān)。狹義上的中樞
，
又指中央政府內(nèi)以宰相及相當(dāng)于宰相身份的人組成的官僚首腦機(jī)構(gòu)。這里所說(shuō)的行政中樞組織取其狹義。官僚中樞組織的職能主要有二：
一是參與朝廷決策等機(jī)務(wù)；二是多可總領(lǐng)諸
司百官的行政活動(dòng)。它既是天子的喉舌、輔弼
，又是百官的首腦
。在中央及地方的行政管理中，朝廷行政中樞組織負(fù)有重大責(zé)任。
古代中央行政中樞組織及其演變【宰相制度】.png)
（一）秦漢朝廷行政中樞——丞相府與尚書臺(tái)
秦、西漢
，朝廷行政中樞組織主要是丞相府。丞相
，或稱相
、相國(guó)，秦始皇沿襲秦國(guó)舊制而設(shè)
。
秦丞相為左、右二員。西漢或仍設(shè)左
、右二丞相
，或以一人“顓為丞相”。
丞相開府分曹治事，官屬名目較多，配置齊全。秦丞相的主要職責(zé)是“掌丞天子
，助理萬(wàn)機(jī)”
，內(nèi)容涉及政教、選官
、考課
、刑罰、賦斂
、工役諸方面
。
西漢前期，丞相統(tǒng)領(lǐng)朝廷庶政，權(quán)位漸重。選用朝廷和地方官吏，統(tǒng)轄百官
，主管郡國(guó)上計(jì)考課，自行誅罰予奪
，
總領(lǐng)百官朝議奏事，協(xié)助皇帝決定國(guó)家大政，封駁諫議等，都在其職權(quán)范圍之內(nèi)
。西漢皇帝之下大體
是實(shí)行丞相負(fù)責(zé)制的。作為百官之長(zhǎng)的丞相
，可以在外朝開府
，自辟僚屬，以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中樞
，依照皇帝的旨意，較獨(dú)立地行使各項(xiàng)權(quán)力
。西漢丞相不僅能自行懲辦千石左右的太中大夫等中級(jí)官員，對(duì)內(nèi)史之類的二千石大臣
，也可以“先斬”后請(qǐng)
。至于家居官宦的按治，更毋需奏請(qǐng)了
。
丞相還能在某種程度上節(jié)制九卿。然而
，漢武帝以降
，不少丞相因與皇帝發(fā)生權(quán)力沖突被殺。丞相權(quán)勢(shì)大為削弱
。多數(shù)居丞相位者“無(wú)所能發(fā)明功名著于世”
，上述固有職能自然無(wú)法充分發(fā)揮和運(yùn)用了
。
尚書臺(tái)是由九卿之一的少府屬官尚書發(fā)展而來(lái)的。秦、西漢前期
，尚書只是皇帝與丞相列卿間“掌通章奏”
，收發(fā)文件的宮廷侍從
。
漢武帝忌恨丞相權(quán)重，開始利用若干名尚書（宦官任尚書時(shí)即稱中書），或給少數(shù)親信大臣領(lǐng)尚書事等加官
，讓他們?cè)谥谐瘏f(xié)助皇帝處理機(jī)務(wù)
。
成哀之際，又正式設(shè)置三公（司徒、司空、司馬）
，廢止了丞相負(fù)責(zé)制
。丞相之名也易為司徒。
盡管如此，迄西漢末，尚書僅是以“中朝官”的形態(tài)倚仗皇權(quán)挾制丞相及三公，尚未完全取代丞相的行政中樞地位
。 東漢初
，光武帝劉秀懲于王莽篡位，進(jìn)一步削奪三公之權(quán)
。此時(shí)的
尚書，才成為繼丞相府后的新的朝廷行政中樞
。
尚書臺(tái)之稱，始于漢靈帝時(shí)期。尚書臺(tái)長(zhǎng)官為尚書令
，又有仆射一員
，尚書六員
，合為“八座”
。下設(shè)二千石曹、民曹
、客曹
、常侍曹等六曹辦事機(jī)構(gòu)
。起初
，尚書臺(tái)長(zhǎng)官秩位僅千石，但能夠“出納王命
，政賦四?div id="jfovm50" class="index-wrap">！保y(tǒng)轄朝廷主要政務(wù)
。諸如選舉任用，考課官吏
，刑獄誅賞
，監(jiān)督公卿等，漸次成為尚書臺(tái)的合法權(quán)力
。
尚書臺(tái)可以直接對(duì)公卿下達(dá)政令。長(zhǎng)官尚書令也能享受行路專道和朝會(huì)專席等殊遇 。
作為新的朝廷行政中樞 ，東漢尚書臺(tái)與西漢丞相府有一定差異。第一
，尚書臺(tái)設(shè)于宮內(nèi)中朝
，而不在外朝
。第二
，雖有所屬機(jī)構(gòu)和辦事僚佐
，但長(zhǎng)官屬員均由皇帝選定，對(duì)皇帝的私人隸屬性較強(qiáng)
。第三
，重在總攬機(jī)務(wù)，所兼行政節(jié)制機(jī)能尚不十分顯著。第四
，實(shí)行尚書“八座”群體負(fù)責(zé)制
，“大事八座連名，而有不合
，得建異議”
。
由此，開啟群體宰相輔政的先河
。
（二）魏晉南北朝隋唐朝廷行政中樞——尚書、中書、門下三省
魏晉南北朝時(shí)期的朝廷中樞組織在東漢尚書臺(tái)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)尚書、中書
、門下三省遞代為中樞的狀況
。
曹魏建立后，“總齊機(jī)衡，允厘六職”的尚書臺(tái) ，正式從名分上脫離了太府屬官系統(tǒng)。由于尚書臺(tái)部曹漸多
，機(jī)構(gòu)龐大，
遂從宮內(nèi)遷到外朝，成為
名符其實(shí)的中央最高行政管理機(jī)關(guān)。兩晉南北朝均沿襲此種建置
。
劉宋以降 ，因尚書臺(tái)（寺）居建禮門內(nèi)，又改稱尚書省
。其長(zhǎng)官尚書令
、
副貳仆射也相應(yīng)被稱為“宰相”和“副相”。 與此同時(shí)
，尚書省的組織機(jī)構(gòu)日臻嚴(yán)密
，所屬部曹不斷擴(kuò)充完善。有時(shí)分為十幾曹
，有時(shí)多至三十余曹
。
中書省之立 ，始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚劉放
、孫資充中書監(jiān)、令
。隨著尚書令宰相地位的獲取和權(quán)勢(shì)的上升
，尚書令與皇帝的關(guān)系變得疏遠(yuǎn)起來(lái)，也難免發(fā)生君相間常見(jiàn)的權(quán)力分配方面的沖突
。魏明帝等轉(zhuǎn)而倚重中書監(jiān)，使之出納王命
，掌管機(jī)務(wù)
，逐步替代了原來(lái)的尚書臺(tái)。朝廷中樞實(shí)際權(quán)力又由尚書臺(tái)轉(zhuǎn)移到中書監(jiān)
。尚書臺(tái)（省）反而降至受成執(zhí)行的地步
。中書監(jiān)后易名為中書省，俗稱“鳳凰池”。 長(zhǎng)官為監(jiān)
、令
，下設(shè)侍郎
、舍人
、秘書、著作郎等
。
南朝時(shí)，中書舍人掌詔敕草擬，秉政專斷，最受“恩幸”。 權(quán)勢(shì)反居監(jiān)
、令
、侍郎之上
。且得以置二十一局分典尚書省諸曹的章奏令詔。
所謂南朝寒族掌機(jī)要，即是通過(guò)中書舍人一職來(lái)實(shí)現(xiàn)的。門下省起源于東漢的侍中寺。東漢尚書臺(tái)在宮內(nèi)正式充任朝廷行政中樞之際
，皇帝就設(shè)士人充職的侍中寺在省禁（后宮）與宦官一起負(fù)責(zé)皇帝左右的生活服侍，并傳遞披閱尚書臺(tái)奏章
。
由此，侍中作為皇帝侍從較多介入了宮廷機(jī)務(wù)。東漢末
，宦官勢(shì)力被翦滅
，侍中寺擴(kuò)充為侍中省
。
東晉哀帝時(shí)，又把魏晉以來(lái)共同負(fù)責(zé)“平尚書奏事”的侍中、散騎常侍等官合并為門下?div id="d48novz" class="flower left">。ㄩT下即黃門下之義）。 門下省長(zhǎng)官為侍中
，下設(shè)散騎常侍
、給事黃門侍郎、給事中等
。
其職司主要是傳遞奏章詔令和“備切問(wèn)近對(duì)，拾遺補(bǔ)闕。由于親近皇帝，門下省諸官介入機(jī)務(wù)甚多 。尤其是北朝門下省侍中等，往往“長(zhǎng)值禁內(nèi)
，參決軍國(guó)大政
，萬(wàn)機(jī)之事，無(wú)不預(yù)也”
。
于是，門下省及其長(zhǎng)官侍中也漸漸進(jìn)入了中樞組織和宰相行列。魏晉南北朝尚書、中書、門下三省遞次進(jìn)入朝廷行政中樞的結(jié)果，使三省長(zhǎng)官相繼成為握有某種實(shí)權(quán)的宰相。凡是被皇帝委以機(jī)密
，參與決策的三省長(zhǎng)官
，都是真宰相。這樣
，
朝廷行政中樞組織就由東漢尚書臺(tái)“八座”宰相，過(guò)渡到范圍更廣的三省群體宰相制。 三省的權(quán)力各有偏重
，表現(xiàn)了某種互相制衡的機(jī)制。
同時(shí)，尚書、中書、門下三省又因和省禁皇權(quán)的近密關(guān)系及皇帝個(gè)人的倚重
，各在中樞組織中占據(jù)不同的位置。由于三省制剛剛形成
，彼此間的分工
、協(xié)調(diào)、配合
，還不甚明確。
比較常見(jiàn)的倒是，尚書
、中書、門下三省在皇帝專制支配下對(duì)中樞組織內(nèi)主導(dǎo)地位的角逐
。三省何者充當(dāng)行政中樞組織的核心
，在魏晉南北朝各個(gè)政權(quán)或各個(gè)時(shí)期常常是不一樣的
。
隋及唐初，沿襲魏晉南北朝三省制，中書
、門下
、尚書三省長(zhǎng)官（中書令、侍中
、尚書令或左右仆射）并為宰相。隋文帝還正式廢罷三公（太尉
、司徒
、司空）府屬，
使三公成為一種榮譽(yù)稱銜或加官。相應(yīng)地
，
三省長(zhǎng)官的宰相地位也就名符其實(shí)了。開始
，三省均為“宰相之司存”
，
共同構(gòu)成宰相中樞組織。
三省之間又有分工：中書省草擬詔旨
，門下省掌糾駁和出納王命
，尚書省掌政令執(zhí)行
。就朝廷機(jī)務(wù)執(zhí)掌而言
，中樞組織又主要是由部分設(shè)在宮內(nèi)的中書、門下二省構(gòu)成
。若遇軍國(guó)政事
，三省長(zhǎng)官即到設(shè)于門下省（一度遷至中書?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">。┑恼绿?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">，商議參決
。此時(shí)的政事堂，既是三省的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)
，又是臨時(shí)議政場(chǎng)所。貞觀以后
，
三省長(zhǎng)官以外的其他較低級(jí)官吏擔(dān)任宰相的漸多?div id="jfovm50" class="index-wrap">！巴袝T下三品”“同中書門下平章事”，漸成為宰相的專稱
。 三省長(zhǎng)官
尚書仆射、中書令
、侍中等反被摒出宰相圈子
。唐前期，
三省長(zhǎng)官及其他官員入相均為兼職。他們?cè)谡绿檬窃紫?div id="jfovm50" class="index-wrap">，回到各部門又是各省各司的長(zhǎng)官。玄宗開元以后
，宰相構(gòu)成發(fā)生變動(dòng)：宰相由兼職演化為專職。原先宰相的臨時(shí)議政和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政事堂
，逐漸成為宰相專門的日常辦公機(jī)構(gòu)
。政事堂后來(lái)正式易名“中書門下”，附設(shè)吏
、樞機(jī)
、兵
、戶
、刑禮五房，分掌庶務(wù)
，
此“中書門下”，又成為唐中后期朝廷的中樞組織。 唐代“政事堂”和“中書門下”
，
相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)行群體宰相輪流執(zhí)政秉筆的制度，或十日一更
，或一日一更
。秉筆宰相負(fù)責(zé)主持政事堂會(huì)議，值宿政事堂
，承接詔旨
，處理日常政務(wù)
，權(quán)力很大
（三）宋元朝廷行政中樞——中書門下與中書省
宋代仍置中書、門下、尚書三省
，但自宋初
，
三省并不發(fā)揮原有的效用。真正的朝廷行政中樞組織是設(shè)在宮禁之內(nèi)的
“中書門下”，或稱“政事堂”。中書門下的長(zhǎng)官為
同中書門下平章事，副貳是參知政事
。此時(shí)
，朝廷以樞密使、三司使分掌軍權(quán)
、財(cái)權(quán)
，但在行政方面
，中書門下集原來(lái)門下、中書、尚書三省的主要職能于一身
，
權(quán)力不謂不大 。神宗元豐改制，
廢罷中書門下 ，恢復(fù)中書省擬旨，門下省審復(fù)
，尚書省執(zhí)行的舊制
。又以尚書左、右仆射兼門下
、中書侍郎為正宰相
，門下
、中書侍郎
，尚書左、右丞各一人為副宰相
。
南宋時(shí) ，改立左、右丞相和參知政事為正
、副宰相。另設(shè)平章軍國(guó)重事
，位居正
、副宰相之上。盡管宰相名稱和人員構(gòu)成變動(dòng)較多
，但正
、副宰相在三省之外，群體議政奏聞
，共同處理庶政的體制
，始終沒(méi)有改變
。以上正、副宰相及其議政場(chǎng)所“都堂”
，構(gòu)成了元豐以后實(shí)際上的中樞組織
。這
一階段的中書、門下、尚書三省，或在宰相群體與皇帝決策后“同奉圣旨”頒下，或由宰執(zhí)通治和分治，原先分工協(xié)同，互相制衡的機(jī)能，顯著退化了。 元代以中書省為朝廷行政中樞組織。中書省位于宮城（大內(nèi)）之前。長(zhǎng)官中書令由皇太子兼任。下設(shè)右、左丞相，平章政事，右丞，左丞，參知政事共八員，號(hào)八府宰相。當(dāng)時(shí)
，掌軍事的樞密院
，掌監(jiān)察的御史臺(tái)等
，多有直接上奏權(quán)和獨(dú)立擬選官權(quán)
。怯薛近侍也常從內(nèi)廷侵染朝廷機(jī)務(wù)。
但中書省大體掌握著行政中樞的主要權(quán)力 。由于三省制消亡
，元代中書省得以直轄吏、戶
、禮
、兵
、刑
、工六部（先為左三部、右三部）
，重新兼有了行政節(jié)制機(jī)關(guān)的職能
。
（四）明清朝廷行政中樞——內(nèi)閣與軍機(jī)處
明初襲元制，設(shè)中書省為朝廷行政中樞。洪武十三年（1380 ），朱元璋為強(qiáng)化皇帝專制
，廢罷丞相為首的中書省
，自操威柄
，綜領(lǐng)六部
，從制度上取消了皇帝之下的宰相中樞組織。然而皇帝躬理庶政，應(yīng)接不暇，不可能長(zhǎng)久維持。洪武后期，即開始任用少數(shù)翰林院官
，加殿閣大學(xué)士銜
，在宮內(nèi)協(xié)助皇帝審閱平駁奏章。明成祖奪位
，以新帝耳目心腹入閣的若干大學(xué)士
，參與御前機(jī)務(wù)漸多。而后
，內(nèi)閣大學(xué)士或兼六部尚書
，或加太保太傅等號(hào)，品秩也由原先的正五品逐步升至正二品
、正一品
。
內(nèi)閣大學(xué)士?jī)?nèi)有首輔、次輔、群輔之別，其下還有中書舍人等少數(shù)屬員，共同組成了皇帝宮廷御用秘書班子。內(nèi)閣的職司主要是草擬詔旨和奏章“票擬”。
票擬權(quán)在握，表明內(nèi)閣已成為無(wú)宰相之名而有宰相之實(shí)的中樞組織。明中葉
，
六部往往承奉內(nèi)閣旨意行事，某種程度上已退居從屬地位了。
清代沿用明內(nèi)閣輔政制，但內(nèi)閣始終不是完全的朝廷行政中樞
。康熙、雍正以前
，朝廷軍國(guó)大事往往由
議政王大臣會(huì)議及其常議機(jī)構(gòu)議政處議處。雍正帝在康熙
南書房的基礎(chǔ)上
，
正式設(shè)立軍機(jī)處。此后一百八十年，
軍機(jī)處作為御用秘書班子的內(nèi)廷部分，主要充當(dāng)了事實(shí)上的朝廷中樞組織。軍機(jī)處設(shè)于皇宮隆宗門內(nèi)。比較特殊的是
，
軍機(jī)處無(wú)官署，無(wú)專官，無(wú)屬吏。軍機(jī)大臣、軍機(jī)大臣上行走等
，均由皇帝從親王
、大學(xué)士、尚書
、侍郎中挑選而兼任
。軍機(jī)處的職責(zé)主要是：擬寫皇帝諭旨
，處理奏折
，日值禁廷，奉旨與議機(jī)務(wù)
，協(xié)助皇帝處理軍政庶事（如升革文武官員
，科舉考官試題審議，審復(fù)重大獄案
，查考兵馬錢糧等）
。軍機(jī)處辦理機(jī)密要政，既保密迅速，又始終聽(tīng)命和附屬于皇帝
，無(wú)甚獨(dú)立性。它反映了在清代皇帝極端獨(dú)裁專制下行政中樞的扭曲與變態(tài)
。
軍機(jī)處總理宮廷機(jī)要后
，設(shè)于午門之內(nèi)太和門之外的內(nèi)閣，仍負(fù)責(zé)日常內(nèi)外大臣本章審閱和票擬
。但票擬等范圍主要是比較公開的題本批閱
。內(nèi)閣還負(fù)責(zé)皇帝所有“明降”諭旨的頒發(fā)，即軍機(jī)處承奉的“明降”諭旨都要轉(zhuǎn)給內(nèi)閣
，由內(nèi)閣抄發(fā)各部及六科施行
。在某種意義上，軍機(jī)處是皇帝近旁的“內(nèi)閣之分局”
，內(nèi)閣則是軍機(jī)處的外圍或附庸
。
歷代行政中樞組織，以皇帝與宰相間的權(quán)力分配為背景，不斷演化
，呈現(xiàn)丞相開府秉鈞（秦、西漢）
，群體宰相輔政（東漢至宋元）
，御用秘書班子掌樞機(jī)（明清）三種情況
。丞相開府秉鈞
，屬丞相負(fù)責(zé)制，處于輔政地位的丞相僅一二名
，權(quán)勢(shì)較重
。群體宰相輔政，宰相均為三名以上的群體
，中樞組織內(nèi)集體議政擬決機(jī)務(wù)
。從整體看
，群體宰相權(quán)力未見(jiàn)多大削弱
，但每名成員已不復(fù)有秦、西漢丞相式的赫然權(quán)勢(shì)了
。御用秘書班子掌樞機(jī)
，其成員已全無(wú)宰相名分，僅是以從屬于皇帝的內(nèi)廷侍臣秘書辦理機(jī)務(wù)
。三種情況的遞次演變，使中樞組織和執(zhí)行宰輔職能的大臣
，越來(lái)越難對(duì)皇帝獨(dú)裁形成多少限制
，而只能順從和隸屬于皇權(quán)了。
需要說(shuō)明
，
上述三種情況只是概言中樞組織權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的大致趨勢(shì)。具體到某個(gè)朝代或某個(gè)皇帝，由于復(fù)雜原因
，制度條文與實(shí)施情況，皇帝自身愿望和實(shí)際效果
，常常相背離
。例如，在丞相開府輔政體制下
，秦始皇極端獨(dú)裁專制又聞名于世
；明內(nèi)閣以御用秘書班子輔政
，張居正、嚴(yán)嵩等首輔卻權(quán)傾朝綱
，不亞于秦
、西漢時(shí)的某些丞相
。這類特殊現(xiàn)象
